submit은 현재 HTML 페이지를 다운받은 웹서버로만 접속합니다. 이것은 the same origin 원칙이라고 합니다.
action에는 다른 웹 서버의 주소를 줄 수 없고, 동일한 웹 서버 내 다른 웹 페이지의 주소나 웹 애플리케이션 이름을 주어 실행시킬수만 있습니다.
이런 것들을 잘 이해하기 위해서는 웹 프로토콜을 공부해야 합니다.